До питання кримінально-правової охорони порядку обігу земельних ділянок
Голова корпоративної практики
GR Group, к.ю.н.
Ізовіта А.М.
GR Group, к.ю.н.
Ізовіта А.М.
Актуальність. Найбільш детальна та бездоганна правова регламентація угод із земельними ділянками не може гарантувати охорону земель від злочинних посягань, а також дотримання вимог законодавства, особами, що діють на земельному ринку. У зв'язку з цим, особливої актуальності набуває розробка ефективних засобів кримінально-правової охорони відносин у сфері обігу земельних ділянок.
Аналіз останніх досліджень. Вагомий внесок у розробку питань кримінально-правової охорони суспільних відносин, проблем криміналізації та декриміналізації діянь зробили Д.О. Балабанова, Р.Р. Галіакбаров, П.С. Дагель, В.М. Дрьомін, Г.А. Злобін, С.Г. Келіна, О.І. Коробеєв, В.М. Кудрявцев, А.А. Мітрофанов, В.О. Туляков, П.А. Фефелов, П.Л. Фріс та інші вчені.
Окремі аспекти кримінально-правової охорони земель досліджувались у наукових працях А. Т. Булавінцева, Я. О. Дякіна, В.М. Єгоршина, А.Ф. Івлевої, М. Ю. Марченка, Р. О. Мовчана, В. Г. Сюравчика, Б. В. Тайлашова, О.Ю. Татарова, О.С. Тарасенка, Б. В. Яцеленка, А. М. Шульги та інших вчених.
Виклад основного матеріалу. Цінність земель у ринкових умовах господарювання як товару з високою вартістю, родючістю, можливістю возведення об'єктів нерухомості обумовлює наявність численних порушень під час здійснення угод із земельними ділянками. Їх суспільна небезпечність у вузькому розумінні полягає в порушенні правового порядку здійснення угод із землею. У широкому розумінні подібні порушення можуть спричиняти суттєві економічні та екологічні збитки, підривати авторитет держави, оскільки вона, в особі спеціалізованих органів, здійснює контроль за земельними відносинами і гарантує тим самим їх правомірність. [1, 3-4]
Дійсно, на даний час і в сучасних реаліях існує необхідність у посиленні кримінально-правового впливу для забезпечення законності під час обігу земельних ділянок на ринку земель. Обґрунтовуючи даний тезис, підтримаємо позицію вчених-кримінологів В. В. Голіну та Б. М. Головкіна, які вказують на те, що кримінальне законодавство має на меті не тільки позитивно вплинути на конкретну особу, яка вчинила злочин, а й розраховане на досягнення більш стратегічної мети – зниження власними засобами кримінального потенціалу і його можливих злочинних проявів у суспільстві шляхом застосування закону або його погрозою. [2, 24]
Питання кримінально-правової охорони певних суспільних відносин безпосередньо випливають із загальних пріоритетів здійснення кримінально-правової політики в державі. Вона є одним з базових елементів в структурі державної політики у сфері протидії злочинності. П. Л. Фріс зазначає, що кримінально-правова політика визначає стратегію та тактику боротьби зі злочинністю, формулює основні завдання, принципи, напрями та цілі кримінально-правової дії на злочинність, а також засоби їх досягнення. [3, 13] Стрижневим елементом кримінально-правової політики є питання криміналізації та декриміналізації певних форм людської поведінки, які здійснюють вплив на найцінніші особисті та суспільні блага: життя, здоров'я, власність, громадський порядок тощо.
В науковій літературі питанню визначення поняття «криміналізація», встановлення принципів та підстав її здійснення, приділено значну увагу. Не вдаючись до детального аналізу всіх точок зору, зазначимо лише те, що серед науковців відсутня узгодженість щодо змісту поняття «криміналізація». В одному випадку, під криміналізацією розуміють процес виявлення суспільно небезпечних видів людської поведінки, визнання на державному рівні необхідності, можливості й доцільності кримінально-правової боротьби з ними та закріплення їх у законі про кримінальну відповідальність, як злочинів. [4, 20] В іншому – криміналізацією охоплюється як процес, так і результат визнання певних видів діянь злочинними і кримінально караними. При цьому, під результатом розуміється сукупність норм кримінального права, що містять перелік злочинів і передбачених за них покарань, а також підстав і умов притягнення винних до кримінальної відповідальності та звільнення від неї. [5, 17]
На думку В.К. Матвійчука, дослідження найбільш поширених визначень поняття «криміналізація» дає підстави для виділення трьох основних напрямків (груп). Так, перша група авторів, до якої відноситься Г. А. Злобін, С. Г. Келіна, Б.П. Терентьєв, В.А. Владимиров, Ю.І. Ляпунов, П.Л. Фріс, А.М. Яковлєв, дотримується легального напрямку визначення діяння злочинним і в цьому вбачає криміналізацію. Прибічники другого напрямку (В. Клочков, М.І. Загородніков) вважають, що криміналізація – це визнання певних діянь злочинами чи оголошення їх такими. Третя група авторів (Р.Р. Галіакбаров, А.П. Коробєєв), крім закріплення (фіксації) таких діянь у кримінальному законі, як злочинів, у зміст криміналізації вкладає певні обмеження в застосуванні інститутів звільнення від покарання або виявлення форм індивідуальної поведінки тощо. [6, 68-69]
Відсутня і певна узгодженість науковців у визначенні підстав криміналізації, встановлення їх вичерпного переліку. [7; 8; 9; 10] Разом з тим, тільки врахування усіх передумов, які породжують об'єктивну необхідність в кримінально-правовій охороні певних правовідносин, дозволяє прийняти кримінально-правову норму, яка буде доцільною та своєчасною.
Не вдаючись до дискусії з цього питання, до підстав криміналізації обґрунтовано, на наш погляд, можуть бути віднесені наступні: 1) суспільна небезпечність; 2) достатня поширеність відповідних діянь; 3) неефективність боротьби з певними діяннями іншими, окрім кримінально-правових, засобами; 4) урахування можливостей системи кримінальної юстиції у протидії відповідним діянням 5) наявність зарубіжного досвіду криміналізації відповідних діянь.
Таким чином, визначившись з поняттям та підставами криміналізації, можна перейти до питання кримінально-правової охорони відносин в сфері обігу земельних ділянок в умовах ринкової моделі господарювання.
Характерним для сучасних умов державного регулювання ринкових відносин в Україні є проникнення криміналітету до бізнесу, а кримінального бізнесу - до влади, що призвело, як вказує В.М. Дрьомін, до фактичної деінституціоналізації влади та втрати державними інститутами довіри громадян. [11, 266-279] Результати проведених досліджень свідчать, що для сфери ринку земель в Україні найбільшу загрозу також становлять злочини, що вчиняються в сфері службової діяльності. У середньому відсоток таких злочинів у структурі злочинності на ринку земель коливається від 58% до 65%. [12] Кваліфікація даної групи злочинів здійснюється за статтями 364-370 Кримінального кодексу України, які передбачають відповідальність за злочини в сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг. Окремих складів, які б встановлювали відповідальність службових осіб за посягання на законних порядок обігу земель не передбачено. Проте, земельні відносини потребують особливої правової регламентації та кримінально-правової охорони, яка спрямована на раціональне використання земель, перешкоджання незаконним діям та забезпечення рівних умов набуття прав власності на земельні ділянки в умовах сучасного розвитку та функціонування ринку земель. Як слушно вказує В.М. Кудрявцев: «криміналізація, яка проведена досить грамотно й обачно, встановлює розумні межі між злочинними і не злочинними діяннями. Ці кордони повинні періодично переглядатися, змінюватися, розширюючи або звужуючи коло кримінально караних діянь і визначаючи тим самим об'єкт і цілі стратегій боротьби зі злочинністю». [13, 26]
В якості орієнтиру при застосуванні кримінально-правових норм у попередженні злочинності в сфері земельного ринку можна звернутись до досвіду інших країн. У кримінальних кодексах таких країн Західної Європи як Голландія, Данія, Норвегія, ФРН, Франція, Швеція, Швейцарія існують склади, що регламентують відповідальність за злочини, які прямо або опосередковано заподіюють шкоду порядку обігу земельних ділянок.
Найбільш регламентований захист сфери ринку земель встановлений в Кримінальному кодексі Республіки Польща. Він містить цілий ряд статей, пов'язаних з реєстрацією незаконних правочинів із земельними ділянками та незаконним обігом прав на землю (ст. ст. 296, 297, 298, 299), підробкою документів (ст. ст. 270, 271, 276) та порушенням правил проведення публічних торгів (ст. 305). [14, 183-204]
Певні особливості щодо кримінально-правової охорони прав на земельні ділянки має кримінальне законодавство пострадянських країн. Наявність на протязі тривалого періоду часу єдиного для даних країн правового простору зумовило схожість більшості норм кримінального законодавства. Узагальнення кримінально-правових норм країн пострадянського простору дало змогу встановити наявність спеціальних статей, які передбачають відповідальність за службові злочини в сфері реєстрації правочинів із землею, в Кримінальних кодексах Азербайджанської Республіки, Грузії, Естонської Республіки, Киргизької Республіки, Республіки Таджикистан, Російської Федерації.
Частковий огляд міжнародного досвіду встановлення спеціальних норм, які передбачають відповідальність за порушення порядку обігу земель, вказує на те, що проблема охорони прав власності на землю вирішується в кожній країні по різному. Разом з тим, проведений аналіз дозволяє визначити перспективи застосування зарубіжного досвіду при вдосконаленні кримінально-правових засобів охорони сфери обігу земель в нашій державі з метою зниження криміногенного потенціалу та забезпечення необхідного попереджувального впливу на злочинність в сфері земельного ринку.
Аналіз організаційних та правових основ порядку набуття та реалізації прав власності на землю дозволяє дійти висновку, що одним з найбільш кримінально уражених є саме механізм реєстрації прав на земельні ділянки. Суспільна небезпечність таких діянь полягає в завідомо неправомірному визнанні службовими особами держави законності набуття прав на земельні ділянки, що вказує на вчинення спеціальних злочинів у сфері службової діяльності, які посягають на гарантований державою порядок набуття, зміни або припинення речових прав на землю.
На підтримку позиції щодо необхідності встановлення кримінально-правової охорони реєстраційного механізму В.В. Кунц вказує наступне: «встановлюючи кримінально-правову заборону та покарання за реєстрацію незаконних правочинів із землею, кримінальне право тим самим позначає цінності, заради яких здійснюється кримінально-правове регулювання земельних відносин». [15, 31]
Процедура отримання та оформлення прав на землю має свої відмінності, що обумовлені специфікою та унікальністю товару, яким виступає земля. Існують певні особливості щодо порядку набуття прав власності на землю окремими категоріями осіб (юридичні особи, іноземці, особи без громадянства тощо) або стосовно певних категорій земель (землі сільськогосподарського призначення, оборони тощо).
Право власності на земельну ділянку підлягає обов'язковій державній реєстрації, яка складається з низки послідовних етапів, найважливішим з яких є прийняття та перевірка державним реєстратором документів, що подаються для державної реєстрації таких прав. Від рішення державного реєстратора за фактом перевірки відповідних документів залежить законність офіційного визнання та підтвердження прав власності на землю з боку держави, в зв'язку з чим, даний етап оформлення прав на землю підлягає більш детальному вивченню.
Для того, щоб встановити протиправний характер дій державного реєстратора, необхідно визначити перелік обов'язкових дій, які він повинен вчинити для належної (законної) реєстрації прав на земельну ділянку. Порядком державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень встановлено, що державний реєстратор під час перевірки документів для реєстрації прав на земельну ділянку повинен встановити відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та зареєстрованими речовими правами на землю, їх обтяженнями. Перевірка поданих документів державним реєстратором є підставою для прийняття (або не прийняття) рішення про реєстрацію права власності (речових прав) на земельну ділянку в Державному реєстрі. Саме на етапі перевірки документів у службової особи виникає мотивація щодо вчинення злочину. Реєстрація завідомо незаконних прав на землю полягає у вчинені з використанням службового становища дій, направлених на надання правочину належного юридичного значення за відсутності до цього законних підстав.
Необхідною умовою успішного функціонування земельного ринку в Україні є доступність для суб'єктів господарювання відомостей про фізичний, економічний та правовий стан земель. Таким чином, під кримінально-правовою охороною повинен перебувати й Державний земельний кадастр (далі - ДЗК), який представляє собою єдину державну геоінформаційну систему відомостей про цільове призначення земель, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Зважаючи на те, що основу ДЗК становлять відомості про земельні ділянки, а від здійснення реєстрації земельних ділянок у земельному кадастрі залежить в подальшому визнання речових прав на землю, важливим є спрямування кримінально-правового впливу саме на захист відповідної кадастрової інформації від можливого внесення неправдивих даних до неї.
Для встановлення наявності факту внесення неправдивих відомостей, необхідно чітко визначитись з переліком облікових даних, які складають ДЗК.
Українське законодавство містить розподіл відомостей ДЗК на чотири групи: відомості про державний кордон України; відомості про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць (АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя, районів, міст, селищ, сіл, районів у містах); відомості про обмеження у використанні земель; відомості про земельні ділянки. [16] Такі відомості містять необхідні дані про місце розташування земельних ділянок, їх кадастрові номери, межі, цільове призначення, якісний стан, бонітування ґрунтів, обмеження у використанні земельних ділянок, інформація про документацію із землеустрою та оцінки земель та інше.
Внесення відомостей до ДЗК здійснюється Державними кадастровими реєстраторами. Вони формують поземельні книги на земельні ділянки, вносять записи до них, забезпечують зберігання таких книг; здійснюють внесення відомостей до ДЗК про земельні ділянки та відомості про обмеження у їх використанні; присвоюють кадастрові номери земельним ділянкам; скасовують державну реєстрацію земельних ділянок; надають відомості з ДЗК; здійснюють виправлення помилок у ДЗК; передають органам державної реєстрації речових прав на нерухоме майно відомості про земельні ділянки. Як ми бачимо, широкий набір повноважень із наданням юридичного статусу земельним ділянкам створює не менш широке поле для службових зловживань з боку відповідних посадових осіб.
На даний час, деякі питання охорони правовідносин, пов'язаних із веденням ДЗК, визначені в межах норм про адміністративні правопорушення. В кодексі України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) встановлена відповідальність за перекручення або приховування даних державного земельного кадастру (ст. 53-2 КУпАП) та відповідальність за порушення законодавства про Державний земельний кадастр (ст. 53-6 КУпАП).
Погоджуючись з думкою вчених про те, що адміністративні заходи впливу на правопорушників стимулюють дотримання ними вимог і правил, закріплених земельним законодавством [17, 115; 18, 340], варто наголосити на тому, що, в умовах інтенсифікації реформ в земельній сфері в останні роки та формування єдиного державного реєстру земельних ділянок, існуюча система засобів кримінально-правової охорони буде володіти більш значним потенціалом у протидії зазначеним правопорушенням.
Аналіз судової практики з розгляду справ про зловживання службовим становищем при внесенні відомостей до ДЗК вказує на поширеність зловживань, пов'язаних із процедурою здійснення державної реєстрації земельних ділянок. Не зважаючи на те, що в законодавстві чітко прописані строки реєстраційної процедури та підстави, за яких реєстратор може відмовити в реєстрації земельної ділянки, на практиці залишаються випадки навмисного затягування даної процедури, наприклад, з мотивів невідповідності поданих документів чинному законодавству.
Зарубіжна практика забезпечення охорони земельних відносин свідчить про те, що окремої уваги потребує питання відповідальності за порушення фінансового законодавства, зокрема щодо плати за землю. Аналізуючи правові підстави застосування юридичної відповідальність в сфері плати за землю варто вказати на існування наступних її видів: фінансова, земельно-правова, адміністративна та кримінальна. На думку Г.М. Білецької, найбільш поширеною і такою, що найчастіше зустрічається на практиці, є фінансова відповідальність, яка настає за порушення податкового законодавства та виражається у вигляді штрафних санкцій та пені. [19, 17] Зауважимо, що кримінальна відповідальність за несплату земельного податку та орендної плати за землі державної та комунальної власності є не менш важливим інструментом забезпечення податкової дисципліни в цій сфері. Статтею 212 Кримінального кодексу України передбачена відповідальність за ухилення від сплати податків (в тому числі, земельного податку) що призвело до фактичного ненадходження до бюджету коштів у значних розмірах. Суб'єктом даного злочину виступає платник податку, який ухиляється від сплати земельного податку або орендної плати за землі державної та комунальної власності. Однак, на практиці виникають ситуації, коли ненадходження до бюджету коштів із сплати земельного податку спричинені не стільки діями платників податку, скільки навмисно неправильним його нарахуванням з боку податкових органів.
Загальновідомо, що землевласники та землекористувачі тяжіють до мінімізації витрат, в тому числі, пов'язаних з справлянням податкових платежів, як законним, так і незаконним шляхом. В такій ситуації обов'язок органів податкового контролю полягає в економічному стимулюванні раціонального використання та охорони земель шляхом забезпечення своєчасної та повної сплати земельного податку. Умисне заниження розмірів платежів за землю порушує встановлений порядок розрахунку податкових зобов'язань платників податків, що призводить до ненадходження коштів до бюджету. Цілком погоджуємось з думкою М.М. Алексеєнко в тому, що дії по заниженню розмірів платежів являють собою спеціальний випадок службового підроблення та виражаються у внесенні виправлень або неправдивих відомостей в документи, пов'язані з обчисленням земельного податку або орендної плати за користування земельною ділянкою, спрямовані на зменшення податкової бази або інших показників, що впливають на розрахунок розміру платежів за землю. [20, 81]
На основі аналізу норм податкового законодавства до способів заниження розмірів платежів за землю, в тому числі, звільнення від їх сплати, можна віднести наступні: обчислення суми податку виходячи із заниженого розміру бази оподаткування; застосування пільги у виді звільнення від сплати земельного податку щодо осіб, які не відносяться до пільгових категорій, встановлених ст. 281 Податкового кодексу України; застосування пільги у виді звільнення від сплати земельного податку окремих категорій земель, встановлених ст. 283 ПКУ, щодо земельних ділянок, які підлягають оподаткуванню на загальних підставах; застосування податкової ставки більш низького розміру; ненарахування фінансових санкцій (пені) за прострочення сплати земельного податку.
Висновок. З огляду на вищенаведені позиції, доцільно передбачити в Кримінальному кодексі України відповідальність за реєстрацію незаконних правочинів із землею та доповнити його статтею наступного змісту: «Реєстрація завідомо незаконних прав на землю, внесення до Державного земельного кадастру завідомо неправдивих відомостей, а також навмисне заниження розмірів платежів за землю».
Даний склад діянь за правовою природою представляє собою особливий різновид службового підроблення та може бути застосований як додатковий – до статті 366 Кримінального кодексу України. Комбінація даних складів в межах однієї статті допустимі з огляду на те, що їх так чи інакше об'єднують відносини з приводу обігу прав на землю, вчинюються умисно службовими особами, з використанням службового становища у власних інтересах або інтересах третіх осіб та завдали шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб.
Література
Анотація. В даній статті надається кримінологічний аналіз стану кримінально-правової охорони порядку обігу земель в Україні. На підставі дослідження організаційно-правових проблем набуття та реалізації прав власності на землю визначається можливість розширення меж кримінально-правового впливу для забезпечення законності під час обігу земельних ділянок на ринку земель.
Аннотация. В данной статье представлен криминологический анализ состояния уголовно-правовой охраны порядка оборота земель в Украине. На основании исследования организационно-правовых проблем приобретения и реализации прав собственности на землю определяется возможность расширения границ уголовно-правового воздействия для обеспечения законности оборота земельных участков на рынке.
Summary. This article is provided criminological analysis of criminal protection land turnover in Ukraine. The possibility of expanding the boundaries of legal impact is determined to ensure legality in the turnover of land on the land market on the basis of the study of organizational and legal issues of purchase and sale of land property rights.
Ключові слова: злочинність в земельній сфері, кримінологічний аналіз, криміналізація, кримінально-правова охорона.
Ключевые слова: преступность в земельной сфере, криминологический анализ, криминализация, уголовно-правовая охрана.
Keywords: crime in the land sphere, criminological analysis, criminalization, criminal protection.
Аналіз останніх досліджень. Вагомий внесок у розробку питань кримінально-правової охорони суспільних відносин, проблем криміналізації та декриміналізації діянь зробили Д.О. Балабанова, Р.Р. Галіакбаров, П.С. Дагель, В.М. Дрьомін, Г.А. Злобін, С.Г. Келіна, О.І. Коробеєв, В.М. Кудрявцев, А.А. Мітрофанов, В.О. Туляков, П.А. Фефелов, П.Л. Фріс та інші вчені.
Окремі аспекти кримінально-правової охорони земель досліджувались у наукових працях А. Т. Булавінцева, Я. О. Дякіна, В.М. Єгоршина, А.Ф. Івлевої, М. Ю. Марченка, Р. О. Мовчана, В. Г. Сюравчика, Б. В. Тайлашова, О.Ю. Татарова, О.С. Тарасенка, Б. В. Яцеленка, А. М. Шульги та інших вчених.
Виклад основного матеріалу. Цінність земель у ринкових умовах господарювання як товару з високою вартістю, родючістю, можливістю возведення об'єктів нерухомості обумовлює наявність численних порушень під час здійснення угод із земельними ділянками. Їх суспільна небезпечність у вузькому розумінні полягає в порушенні правового порядку здійснення угод із землею. У широкому розумінні подібні порушення можуть спричиняти суттєві економічні та екологічні збитки, підривати авторитет держави, оскільки вона, в особі спеціалізованих органів, здійснює контроль за земельними відносинами і гарантує тим самим їх правомірність. [1, 3-4]
Дійсно, на даний час і в сучасних реаліях існує необхідність у посиленні кримінально-правового впливу для забезпечення законності під час обігу земельних ділянок на ринку земель. Обґрунтовуючи даний тезис, підтримаємо позицію вчених-кримінологів В. В. Голіну та Б. М. Головкіна, які вказують на те, що кримінальне законодавство має на меті не тільки позитивно вплинути на конкретну особу, яка вчинила злочин, а й розраховане на досягнення більш стратегічної мети – зниження власними засобами кримінального потенціалу і його можливих злочинних проявів у суспільстві шляхом застосування закону або його погрозою. [2, 24]
Питання кримінально-правової охорони певних суспільних відносин безпосередньо випливають із загальних пріоритетів здійснення кримінально-правової політики в державі. Вона є одним з базових елементів в структурі державної політики у сфері протидії злочинності. П. Л. Фріс зазначає, що кримінально-правова політика визначає стратегію та тактику боротьби зі злочинністю, формулює основні завдання, принципи, напрями та цілі кримінально-правової дії на злочинність, а також засоби їх досягнення. [3, 13] Стрижневим елементом кримінально-правової політики є питання криміналізації та декриміналізації певних форм людської поведінки, які здійснюють вплив на найцінніші особисті та суспільні блага: життя, здоров'я, власність, громадський порядок тощо.
В науковій літературі питанню визначення поняття «криміналізація», встановлення принципів та підстав її здійснення, приділено значну увагу. Не вдаючись до детального аналізу всіх точок зору, зазначимо лише те, що серед науковців відсутня узгодженість щодо змісту поняття «криміналізація». В одному випадку, під криміналізацією розуміють процес виявлення суспільно небезпечних видів людської поведінки, визнання на державному рівні необхідності, можливості й доцільності кримінально-правової боротьби з ними та закріплення їх у законі про кримінальну відповідальність, як злочинів. [4, 20] В іншому – криміналізацією охоплюється як процес, так і результат визнання певних видів діянь злочинними і кримінально караними. При цьому, під результатом розуміється сукупність норм кримінального права, що містять перелік злочинів і передбачених за них покарань, а також підстав і умов притягнення винних до кримінальної відповідальності та звільнення від неї. [5, 17]
На думку В.К. Матвійчука, дослідження найбільш поширених визначень поняття «криміналізація» дає підстави для виділення трьох основних напрямків (груп). Так, перша група авторів, до якої відноситься Г. А. Злобін, С. Г. Келіна, Б.П. Терентьєв, В.А. Владимиров, Ю.І. Ляпунов, П.Л. Фріс, А.М. Яковлєв, дотримується легального напрямку визначення діяння злочинним і в цьому вбачає криміналізацію. Прибічники другого напрямку (В. Клочков, М.І. Загородніков) вважають, що криміналізація – це визнання певних діянь злочинами чи оголошення їх такими. Третя група авторів (Р.Р. Галіакбаров, А.П. Коробєєв), крім закріплення (фіксації) таких діянь у кримінальному законі, як злочинів, у зміст криміналізації вкладає певні обмеження в застосуванні інститутів звільнення від покарання або виявлення форм індивідуальної поведінки тощо. [6, 68-69]
Відсутня і певна узгодженість науковців у визначенні підстав криміналізації, встановлення їх вичерпного переліку. [7; 8; 9; 10] Разом з тим, тільки врахування усіх передумов, які породжують об'єктивну необхідність в кримінально-правовій охороні певних правовідносин, дозволяє прийняти кримінально-правову норму, яка буде доцільною та своєчасною.
Не вдаючись до дискусії з цього питання, до підстав криміналізації обґрунтовано, на наш погляд, можуть бути віднесені наступні: 1) суспільна небезпечність; 2) достатня поширеність відповідних діянь; 3) неефективність боротьби з певними діяннями іншими, окрім кримінально-правових, засобами; 4) урахування можливостей системи кримінальної юстиції у протидії відповідним діянням 5) наявність зарубіжного досвіду криміналізації відповідних діянь.
Таким чином, визначившись з поняттям та підставами криміналізації, можна перейти до питання кримінально-правової охорони відносин в сфері обігу земельних ділянок в умовах ринкової моделі господарювання.
Характерним для сучасних умов державного регулювання ринкових відносин в Україні є проникнення криміналітету до бізнесу, а кримінального бізнесу - до влади, що призвело, як вказує В.М. Дрьомін, до фактичної деінституціоналізації влади та втрати державними інститутами довіри громадян. [11, 266-279] Результати проведених досліджень свідчать, що для сфери ринку земель в Україні найбільшу загрозу також становлять злочини, що вчиняються в сфері службової діяльності. У середньому відсоток таких злочинів у структурі злочинності на ринку земель коливається від 58% до 65%. [12] Кваліфікація даної групи злочинів здійснюється за статтями 364-370 Кримінального кодексу України, які передбачають відповідальність за злочини в сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг. Окремих складів, які б встановлювали відповідальність службових осіб за посягання на законних порядок обігу земель не передбачено. Проте, земельні відносини потребують особливої правової регламентації та кримінально-правової охорони, яка спрямована на раціональне використання земель, перешкоджання незаконним діям та забезпечення рівних умов набуття прав власності на земельні ділянки в умовах сучасного розвитку та функціонування ринку земель. Як слушно вказує В.М. Кудрявцев: «криміналізація, яка проведена досить грамотно й обачно, встановлює розумні межі між злочинними і не злочинними діяннями. Ці кордони повинні періодично переглядатися, змінюватися, розширюючи або звужуючи коло кримінально караних діянь і визначаючи тим самим об'єкт і цілі стратегій боротьби зі злочинністю». [13, 26]
В якості орієнтиру при застосуванні кримінально-правових норм у попередженні злочинності в сфері земельного ринку можна звернутись до досвіду інших країн. У кримінальних кодексах таких країн Західної Європи як Голландія, Данія, Норвегія, ФРН, Франція, Швеція, Швейцарія існують склади, що регламентують відповідальність за злочини, які прямо або опосередковано заподіюють шкоду порядку обігу земельних ділянок.
Найбільш регламентований захист сфери ринку земель встановлений в Кримінальному кодексі Республіки Польща. Він містить цілий ряд статей, пов'язаних з реєстрацією незаконних правочинів із земельними ділянками та незаконним обігом прав на землю (ст. ст. 296, 297, 298, 299), підробкою документів (ст. ст. 270, 271, 276) та порушенням правил проведення публічних торгів (ст. 305). [14, 183-204]
Певні особливості щодо кримінально-правової охорони прав на земельні ділянки має кримінальне законодавство пострадянських країн. Наявність на протязі тривалого періоду часу єдиного для даних країн правового простору зумовило схожість більшості норм кримінального законодавства. Узагальнення кримінально-правових норм країн пострадянського простору дало змогу встановити наявність спеціальних статей, які передбачають відповідальність за службові злочини в сфері реєстрації правочинів із землею, в Кримінальних кодексах Азербайджанської Республіки, Грузії, Естонської Республіки, Киргизької Республіки, Республіки Таджикистан, Російської Федерації.
Частковий огляд міжнародного досвіду встановлення спеціальних норм, які передбачають відповідальність за порушення порядку обігу земель, вказує на те, що проблема охорони прав власності на землю вирішується в кожній країні по різному. Разом з тим, проведений аналіз дозволяє визначити перспективи застосування зарубіжного досвіду при вдосконаленні кримінально-правових засобів охорони сфери обігу земель в нашій державі з метою зниження криміногенного потенціалу та забезпечення необхідного попереджувального впливу на злочинність в сфері земельного ринку.
Аналіз організаційних та правових основ порядку набуття та реалізації прав власності на землю дозволяє дійти висновку, що одним з найбільш кримінально уражених є саме механізм реєстрації прав на земельні ділянки. Суспільна небезпечність таких діянь полягає в завідомо неправомірному визнанні службовими особами держави законності набуття прав на земельні ділянки, що вказує на вчинення спеціальних злочинів у сфері службової діяльності, які посягають на гарантований державою порядок набуття, зміни або припинення речових прав на землю.
На підтримку позиції щодо необхідності встановлення кримінально-правової охорони реєстраційного механізму В.В. Кунц вказує наступне: «встановлюючи кримінально-правову заборону та покарання за реєстрацію незаконних правочинів із землею, кримінальне право тим самим позначає цінності, заради яких здійснюється кримінально-правове регулювання земельних відносин». [15, 31]
Процедура отримання та оформлення прав на землю має свої відмінності, що обумовлені специфікою та унікальністю товару, яким виступає земля. Існують певні особливості щодо порядку набуття прав власності на землю окремими категоріями осіб (юридичні особи, іноземці, особи без громадянства тощо) або стосовно певних категорій земель (землі сільськогосподарського призначення, оборони тощо).
Право власності на земельну ділянку підлягає обов'язковій державній реєстрації, яка складається з низки послідовних етапів, найважливішим з яких є прийняття та перевірка державним реєстратором документів, що подаються для державної реєстрації таких прав. Від рішення державного реєстратора за фактом перевірки відповідних документів залежить законність офіційного визнання та підтвердження прав власності на землю з боку держави, в зв'язку з чим, даний етап оформлення прав на землю підлягає більш детальному вивченню.
Для того, щоб встановити протиправний характер дій державного реєстратора, необхідно визначити перелік обов'язкових дій, які він повинен вчинити для належної (законної) реєстрації прав на земельну ділянку. Порядком державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень встановлено, що державний реєстратор під час перевірки документів для реєстрації прав на земельну ділянку повинен встановити відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та зареєстрованими речовими правами на землю, їх обтяженнями. Перевірка поданих документів державним реєстратором є підставою для прийняття (або не прийняття) рішення про реєстрацію права власності (речових прав) на земельну ділянку в Державному реєстрі. Саме на етапі перевірки документів у службової особи виникає мотивація щодо вчинення злочину. Реєстрація завідомо незаконних прав на землю полягає у вчинені з використанням службового становища дій, направлених на надання правочину належного юридичного значення за відсутності до цього законних підстав.
Необхідною умовою успішного функціонування земельного ринку в Україні є доступність для суб'єктів господарювання відомостей про фізичний, економічний та правовий стан земель. Таким чином, під кримінально-правовою охороною повинен перебувати й Державний земельний кадастр (далі - ДЗК), який представляє собою єдину державну геоінформаційну систему відомостей про цільове призначення земель, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Зважаючи на те, що основу ДЗК становлять відомості про земельні ділянки, а від здійснення реєстрації земельних ділянок у земельному кадастрі залежить в подальшому визнання речових прав на землю, важливим є спрямування кримінально-правового впливу саме на захист відповідної кадастрової інформації від можливого внесення неправдивих даних до неї.
Для встановлення наявності факту внесення неправдивих відомостей, необхідно чітко визначитись з переліком облікових даних, які складають ДЗК.
Українське законодавство містить розподіл відомостей ДЗК на чотири групи: відомості про державний кордон України; відомості про землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць (АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя, районів, міст, селищ, сіл, районів у містах); відомості про обмеження у використанні земель; відомості про земельні ділянки. [16] Такі відомості містять необхідні дані про місце розташування земельних ділянок, їх кадастрові номери, межі, цільове призначення, якісний стан, бонітування ґрунтів, обмеження у використанні земельних ділянок, інформація про документацію із землеустрою та оцінки земель та інше.
Внесення відомостей до ДЗК здійснюється Державними кадастровими реєстраторами. Вони формують поземельні книги на земельні ділянки, вносять записи до них, забезпечують зберігання таких книг; здійснюють внесення відомостей до ДЗК про земельні ділянки та відомості про обмеження у їх використанні; присвоюють кадастрові номери земельним ділянкам; скасовують державну реєстрацію земельних ділянок; надають відомості з ДЗК; здійснюють виправлення помилок у ДЗК; передають органам державної реєстрації речових прав на нерухоме майно відомості про земельні ділянки. Як ми бачимо, широкий набір повноважень із наданням юридичного статусу земельним ділянкам створює не менш широке поле для службових зловживань з боку відповідних посадових осіб.
На даний час, деякі питання охорони правовідносин, пов'язаних із веденням ДЗК, визначені в межах норм про адміністративні правопорушення. В кодексі України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) встановлена відповідальність за перекручення або приховування даних державного земельного кадастру (ст. 53-2 КУпАП) та відповідальність за порушення законодавства про Державний земельний кадастр (ст. 53-6 КУпАП).
Погоджуючись з думкою вчених про те, що адміністративні заходи впливу на правопорушників стимулюють дотримання ними вимог і правил, закріплених земельним законодавством [17, 115; 18, 340], варто наголосити на тому, що, в умовах інтенсифікації реформ в земельній сфері в останні роки та формування єдиного державного реєстру земельних ділянок, існуюча система засобів кримінально-правової охорони буде володіти більш значним потенціалом у протидії зазначеним правопорушенням.
Аналіз судової практики з розгляду справ про зловживання службовим становищем при внесенні відомостей до ДЗК вказує на поширеність зловживань, пов'язаних із процедурою здійснення державної реєстрації земельних ділянок. Не зважаючи на те, що в законодавстві чітко прописані строки реєстраційної процедури та підстави, за яких реєстратор може відмовити в реєстрації земельної ділянки, на практиці залишаються випадки навмисного затягування даної процедури, наприклад, з мотивів невідповідності поданих документів чинному законодавству.
Зарубіжна практика забезпечення охорони земельних відносин свідчить про те, що окремої уваги потребує питання відповідальності за порушення фінансового законодавства, зокрема щодо плати за землю. Аналізуючи правові підстави застосування юридичної відповідальність в сфері плати за землю варто вказати на існування наступних її видів: фінансова, земельно-правова, адміністративна та кримінальна. На думку Г.М. Білецької, найбільш поширеною і такою, що найчастіше зустрічається на практиці, є фінансова відповідальність, яка настає за порушення податкового законодавства та виражається у вигляді штрафних санкцій та пені. [19, 17] Зауважимо, що кримінальна відповідальність за несплату земельного податку та орендної плати за землі державної та комунальної власності є не менш важливим інструментом забезпечення податкової дисципліни в цій сфері. Статтею 212 Кримінального кодексу України передбачена відповідальність за ухилення від сплати податків (в тому числі, земельного податку) що призвело до фактичного ненадходження до бюджету коштів у значних розмірах. Суб'єктом даного злочину виступає платник податку, який ухиляється від сплати земельного податку або орендної плати за землі державної та комунальної власності. Однак, на практиці виникають ситуації, коли ненадходження до бюджету коштів із сплати земельного податку спричинені не стільки діями платників податку, скільки навмисно неправильним його нарахуванням з боку податкових органів.
Загальновідомо, що землевласники та землекористувачі тяжіють до мінімізації витрат, в тому числі, пов'язаних з справлянням податкових платежів, як законним, так і незаконним шляхом. В такій ситуації обов'язок органів податкового контролю полягає в економічному стимулюванні раціонального використання та охорони земель шляхом забезпечення своєчасної та повної сплати земельного податку. Умисне заниження розмірів платежів за землю порушує встановлений порядок розрахунку податкових зобов'язань платників податків, що призводить до ненадходження коштів до бюджету. Цілком погоджуємось з думкою М.М. Алексеєнко в тому, що дії по заниженню розмірів платежів являють собою спеціальний випадок службового підроблення та виражаються у внесенні виправлень або неправдивих відомостей в документи, пов'язані з обчисленням земельного податку або орендної плати за користування земельною ділянкою, спрямовані на зменшення податкової бази або інших показників, що впливають на розрахунок розміру платежів за землю. [20, 81]
На основі аналізу норм податкового законодавства до способів заниження розмірів платежів за землю, в тому числі, звільнення від їх сплати, можна віднести наступні: обчислення суми податку виходячи із заниженого розміру бази оподаткування; застосування пільги у виді звільнення від сплати земельного податку щодо осіб, які не відносяться до пільгових категорій, встановлених ст. 281 Податкового кодексу України; застосування пільги у виді звільнення від сплати земельного податку окремих категорій земель, встановлених ст. 283 ПКУ, щодо земельних ділянок, які підлягають оподаткуванню на загальних підставах; застосування податкової ставки більш низького розміру; ненарахування фінансових санкцій (пені) за прострочення сплати земельного податку.
Висновок. З огляду на вищенаведені позиції, доцільно передбачити в Кримінальному кодексі України відповідальність за реєстрацію незаконних правочинів із землею та доповнити його статтею наступного змісту: «Реєстрація завідомо незаконних прав на землю, внесення до Державного земельного кадастру завідомо неправдивих відомостей, а також навмисне заниження розмірів платежів за землю».
Даний склад діянь за правовою природою представляє собою особливий різновид службового підроблення та може бути застосований як додатковий – до статті 366 Кримінального кодексу України. Комбінація даних складів в межах однієї статті допустимі з огляду на те, що їх так чи інакше об'єднують відносини з приводу обігу прав на землю, вчинюються умисно службовими особами, з використанням службового становища у власних інтересах або інтересах третіх осіб та завдали шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб.
Література
- Яцеленко Б. В. Регистрация незаконных сделок с землей. Вопросы уголовной ответственности и квалификации / Б. В. Яцеленко, А. Т. Булавинцев. - М., 2008. – 168 с.
- Голіна В. В. Кримінально–правові засоби у системі спеціально–кримінологічного запобігання злочинності / В. В. Голіна, Б. М. Головкін // Питання боротьби зі злочинністю: зб. наук. праць – 2010. – Вип. 19.– С.16-27.
- Фріс П.Л. Кримінально-правова політика Української держави: теоретичні, історичні та правові проблеми / П.Л. Фріс. – К. : Атіка, 2005. – 332 с.
- Фріс П.Л. Криміналізація і декриміналізація у кримінально-правовій політиці / П.Л. Фріс // Вісник Асоціації кримінального права України. – 2014. - №1(2). – С. 19-28.
- Кудрявцев В.Н. Основания уголовно-правового запрета (криминализация и декриминализация) / Отв. ред. В.Н. Кудрявцев, А.М. Яковлев. — М.: Наука, 1982. — 304 с.
- Матвійчук В.К. Проблеми криміналізації та декриміналізації діянь проти навколишнього природного середовища / В.К. Матвійчук // Юридична наука. – 2014. - № 4. – С.67-81.
- Балобанова Д.О. Теорія криміналізації : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.08 / Д.О. Балобанова ; ОНЮА. – Одеса, 2007. – 17 с.
- Кудрявцев В.Н. Основания уголовно-правового запрета (криминализация и декриминализация) / Отв. ред. В.Н. Кудрявцев, А.М. Яковлев. — М.: Наука, 1982. — 304 с.
- Митрофанов А. А. Основні напрямки кримінально-правової політики в Україні: формування та реалізація / А. А. Митрофанов. – Одеса : Вид-во Одес. юрид. ін-ту НУВС України, 2004. – 132 с.
- Основания уголовно-правового запрета. Криминализация и декриминализация / П.С. Дагель, Г.А. Злобин, С.Г. Келина, Г.Л. Кригер и др. ; отв. ред. : В.Н. Кудрявцев, А.М. Яковлев. – М. : Наука, 1982. – 303 c.
- Дрьомін В.М. Злочинність як соціальна практика: інституціональна теорія криміналізації суспільства: Монографія. – О.: Юридична література, 2009. – 616 с.
- Ізовіта А.М. Вивчення та попередження злочинності в сфері земельного ринку в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.08 / А. М. Ізовіта; Нац. ун-т "Одес. юрид. акад". - Одеса, 2014. - 20 c.
- Кудрявцев В.Н. Стратегии борьбы с преступностью. – М.; Юристъ, - 2003. – 352 с.
- Уголовный кодекс Республики Польша / науч. ред. канд. юрид. наук., доц. А. И. Лукашов, докт. юрид. наук, проф. Н. Ф. Кузнецова; вступ. статья канд. юрид. наук, доц. А. И. Лукашова, канд. юрид. наук, проф. Э. А. Саркисовой; перевод с польського Д. А. Барилович — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2001. — 234 с.
- Кунц В. В. Регистрация незаконных сделок с землей: уголовно–правовой и криминологический аспекты: дис. на соиск. ученой степени канд. юрид. наук: 12.00.08. «Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право». – Челябинск, 2004. – 159 с.
- Про Державний кадастр України: закон України від 7 липня 2011 року № 3613-VI // Офіційний вісник України. – 2011. - № 60. - стор. 64. - стаття 2405.
- Корнєєв Ю. В. Земельне право. 2-ге вид. перероб. та доп. Навч. посіб. – К.: Центр учбової літератури, 2011. – 248 с.
- Шульга М. В. Земельне право: підручник / М. В. Шульга, И. О. Багай, В. І. Гордеев та ін. ; за ред. М.В. Шульги. X. : Право, 2013. – 520 с.
- Білецька Г.М. Відповідальність у сфері плати за землю: теоретико-прикладний аспект / Г.М. Білецька // Фінансове право № 4 (30). – 2014. – С. 17-19.
- Алексеенко Н.Н. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика преступлений в сфере регистрации незаконных сделок с землей: монография / Н.Н. Алексеенко. М.: Издательство «Юрист». – 2013. – 152 с.
Анотація. В даній статті надається кримінологічний аналіз стану кримінально-правової охорони порядку обігу земель в Україні. На підставі дослідження організаційно-правових проблем набуття та реалізації прав власності на землю визначається можливість розширення меж кримінально-правового впливу для забезпечення законності під час обігу земельних ділянок на ринку земель.
Аннотация. В данной статье представлен криминологический анализ состояния уголовно-правовой охраны порядка оборота земель в Украине. На основании исследования организационно-правовых проблем приобретения и реализации прав собственности на землю определяется возможность расширения границ уголовно-правового воздействия для обеспечения законности оборота земельных участков на рынке.
Summary. This article is provided criminological analysis of criminal protection land turnover in Ukraine. The possibility of expanding the boundaries of legal impact is determined to ensure legality in the turnover of land on the land market on the basis of the study of organizational and legal issues of purchase and sale of land property rights.
Ключові слова: злочинність в земельній сфері, кримінологічний аналіз, криміналізація, кримінально-правова охорона.
Ключевые слова: преступность в земельной сфере, криминологический анализ, криминализация, уголовно-правовая охрана.
Keywords: crime in the land sphere, criminological analysis, criminalization, criminal protection.